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出自识林

2024-02-18

从制定规章和指南时的一些做法和考虑，看FDA如何维护公信力

十多年前，在一次给国家局药品审评师们办的培训课上，曾任美国FDA医学审评师的李自力博士讲过这样一个故事。FDA在培训自己的新审评师时，提过一个假想的问题：‘科学性和公平性对药品审批来说是最重要的两项原则。若是一定要在两者间舍去一个，你会舍去哪个’？很多审评师们选择舍去公平性而保留科学性，毕竟科学审评的理念深入人心。但培训师认为应舍去科学性，理由如下。药业研发是漫长的烧钱过程。投资人最怕不可预见性。若是FDA的审批标准一天一个样，一人一个样，一个药企一个样，那就无可预见性了，也就没人敢投资了，自然也就没有新药研发了，更谈何新药审批？当然，这是个极端的假想问题，FDA怎能舍去科学性？！但此问题揭示了药品审批的实质是对市场经济的干预，监管者的公信力要先于科学能力。笔者最近在读有关制定规章和指南的文献时，对FDA在保护公信力和科学监管方面有了一些心得。

这里所说的公平性是fairness，一种简单翻译就是：一切按规矩办。那什么是规矩呢？我国情况较复杂，有法律，行政法规，地方性法规，部门规章，地方政府规章，各类规范性文件，包括：指导意见和指南等等。FDA的情况似乎比较简单，只有三级：法律，规章和指南。法律和规章是强制性的，指南是建议性的。在所有指南的开头，FDA都会强调指南是FDA对法律和规章的思考，不具强制性。但实际上企业几乎总按指南去做。这是因为药品监管的核心是入市监管，即注册审批。当然也有后市监管，如合规监管。但入市监管是FDA的主要资源和功能所在。不按指南做，即不顺着审评师的思路去做研发和申报，轻了是拖延审评时间，重了是拒批，倒霉的都是企业。

FDA这种依赖指南来监管的做法，有些人认为是越权，甚至是滥用职权，原因如下。美国法律授权FDA依其对《药品法》的理解来制定规章，以此来细化和丰富《药品法》。但规章的制定，必须遵循严格的要求，例如：必须将草案公布于众，以非常公开透明的方式，留出足够的时间，让公众提意见。任何人都可以提意见，而且提出的意见是即时公开透明的。FDA必须对这些意见做出回复，并要公开回复。在规章终稿发布时，FDA要将这些意见和回复，作为起草说明的一部分，一并放在规章的前面，作为规章正式发布的一部分。此外，FDA还要调研、评估规章的实施会给产业带来什么样的经济影响。此评估是起草说明的重要组成部分。再有，由于规章是强制性的，是FDA依据对法律的理解制定的，但理解的对否，FDA说了不算，法院说了算。所以，FDA的制定规章时，唯恐将来被企业告到法院时输掉官司，导致其公信力的下降，在立意和用词上都极其谨慎。这样做出的规章的好处是，由于有公众的参与和监督，各方争议少。坏处是费时费力。

指南的制定就很不同了。首先，法律不强求FDA将指南的初稿与公众分享，并征求意见。只是FDA本着认真负责的精神，自觉这样做。即便征求意见，FDA也无责任回复，更不必将意见和回复放在指南的起草说明中。而且，FDA无需做指南实施对企业的经济影响评估。再有，指南不是强制性的，它只是FDA对规章的理解，而对规章理解对错的解释权在FDA，因而企业不能因为对指南的不满而将FDA告上法庭。所以，FDA在制定指南时，无需在文字上畏手畏脚，直奔主题，紧扣科学性和专业性。这点从英文用词上可以看出一些。制定规章是rule making（可译为：立规矩）。制定指南是guidance development（可译为：指南的开发），意味着指南的制定本身就是个探索和发展的过程，显示了FDA做事的科学态度。这也正好对应着所有指南开头的那段话：“此指南代表FDA当前对此问题的思考”。其实，药品审批本来就是监管者与被监管者互相学习、共同探索和提高的过程。监管者随时将自己的最新认知与被监管者分享，有助于实现共识、发展共识，不仅有助于提高研发和审评的效率和成功率，造福于患者，也不失为维护和提高自身公信力的良策。

作者：榆木疙瘩

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